加快建立房地产新发展模式 推动存量时代住房资源利用

我国房地产经过30多年的快速发展，在解决住房供给短缺、提升居住品质和推进城镇化进程上取得了显著的成就，并在国民经济中扮演着重要的角色，对就业、消费和投资具有至关重要的影响和推动力。而以“高负债、高杠杆、高周转”为主要特征的传统房地产发展模式（旧发展模式）的形成是在当时条件下的合理选择，即地方政府对土地出让收入的需求、城市发展大规模建设需求、投资者高回报率需求以及房地产庞大的资金需求。但是，随着我国城镇化进程减缓，新增人口增速下降，存量住房总量供需基本平衡，商品房销售面积及销售额近年来出现大幅下滑，旧发展模式的弊端逐渐显现，房地产市场不稳定和房地产金融风险增加，例如2021年以来众多房企相继出现债务违约事件，亟待探索房地产市场新的发展模式。

2017年，党的十九大报告指出：“坚持‘房子是用来住的、不是用来炒的’定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”“房住不炒”与“两多一并”政策强调住房的社会属性和房地产市场的多元化发展，标志着我国房地产市场进入了一个新的发展时代。2021年12月，中央经济工作会议首次提出“探索新的发展模式”；2022年12月，中央经济工作会议指出：“消除多年来‘高负债、高杠杆、高周转’发展模式弊端，推动房地产业向新发展模式平稳过渡。”2023年4月中央政治局会议明确指出“促进房地产市场平稳健康发展，推动建立房地产业发展新模式。”这些重要论述为我们从事好新时代住房和房地产领域工作提供了根本遵循。

本文将通过回顾房地产发展旧模式的成因与问题，试图阐述房地产发展新模式的基础与内涵，探讨房地产发展新模式的可能方向，并给出相关配套措施建议。

我国房地产市场经过30多年的快速发展，在解决住房供给短缺、提升居住品质和推进城镇化进程上取得了显著的成就，并在国民经济中扮演着重要的角色，对就业、消费和投资具有至关重要的影响和推动力。以追求速度和数量“高负债、高杠杆、高周转”的传统房地产发展模式（旧发展模式）的形成是在当时条件下的合理选择，即地方政府对土地出让收入的需求、城市发展大规模建设需求、投资者高回报率需求以及房地产行业庞大的资金需求。但随着土地价格与房地产价格不断攀升，为青年人、新市民住房带来极大压力，美好生活的幸福感得不到满足。与此同时，城镇化进程减缓，新增人口增速下降，我国存量住房总量供需已达到基本平衡，伴随疫情和外部环境变化，房地产市场不稳定性和房地产金融风险增加，特别是2021年以来众多房企相继出现债务违约事件，旧发展模式的弊端逐渐显现，房地产市场发展急需转变发展模式，以适应房地产市场供需关系发生的重大变化。

2017年，党的十九大报告指出：“坚持‘房子是用来住的、不是用来炒的’定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”“房住不炒”与“两多一并”政策强调住房的社会属性和房地产市场的多元化发展，标志着我国房地产市场进入了一个新的发展时代。2021年12月，中央经济工作会议首次提出“探索新的发展模式”；2022年12月，中央经济工作会议指出：“消除多年来‘高负债、高杠杆、高周转’发展模式弊端，推动房地产业向新发展模式平稳过渡。”2023年4月中央政治局会议明确指出“促进房地产市场平稳健康发展，推动建立房地产业发展新模式。”

本文将通过回顾房地产发展旧模式的成因与问题，试图阐述房地产发展新模式的基础与内涵，探讨房地产发展新模式的可能方向，并给出相关配套措施建议。

房地产旧发展模式是以城镇化驱动、土地出让制度、金融支持、投资性购房需求和政府政策干预为前提，以“拿地—建设—出售”循环的商业模式为基础，以“预售制+按揭贷款”销售模式为核心，高度绑定地方政府和金融行业，形成的以“高负债、高杠杆、高周转”为主要特征的房地产市场运作方式。这种方式推动房地产业成为支柱产业，上下游产业链长、拉动系数大，房地产市场又支撑宏观经济，房地产市场销售不畅直接影响上游的钢材、水泥和下游的家装、家居、家电等产业。

旧模式的形成有特殊的历史背景。1998年我国推进城镇住房市场化改革，取消福利分房，支持鼓励居民购房，迅速形成了城镇房地产市场，依靠制度改革把房地产业搞起来了，房价整体进入上涨周期，对后面几十年的经济增长都发挥了重要作用。2008年全球金融危机爆发后，国家出台“4万亿”经济刺激计划，银行房贷利率下降，普遍打7折，最低首付比例也下调到20％，一下子把购房杠杆给放大了，住房需求快速释放，2009年房价大幅上涨。2013年以来，我国经济增长进入“L”型阶段，2015年全面推行棚改货币化，一边把老房子拆了，一边给钱，释放了大量刚性购房需求，经济拉动效应明显。尤其是在1997年亚洲金融危机，2008年全球金融危机还有2013－2014年经济增速下台阶，在这三个时期，房地产通过“市场化”“杠杆化”“货币化”对经济发展发挥了重要拉动作用。

房地产是资金密集型行业，2022年我国房地产行业全口径融资规模68.1万亿元（贷款规模54.4万亿元，其中个贷38.9万亿元）。A股上市房企平均资产负债率70.6%，不仅显著高于发达经济体（美国约50％，香港地区约40％），也高于汽车等大宗消费行业（汽车行业不到60％）。房地产业资本运作就是加杠杆，资本无序扩张就是杠杆的极限放大从而形成了“高负债、高杠杆、高周转”的旧发展模式，这也是由我国住房制度以及背后的土地、金融制度决定的。

1.“高负债”

我国城市土地实行国有制，土地使用权实行有偿出让制度，2003年“8.31”大限后，商品房用地全部实行“招拍挂”出让，允许一次性收取70年土地使用权出让收入。这套商品房用地出让制度，就会快速放大房地产行业杠杆。购房人一次性就支付了70年的土地使用费用。如果“购地资金全部是自有资金”的规定得不到严格落实，信托等前融资金大量用于购地，土地杠杆还会更大。

2.“高杠杆”

1995年人民银行出台《商业银行自营住房贷款管理暂行办法》《个人住房担保贷款管理试行办法》，1998年制定《个人住房贷款管理办法》，商业银行房地产开发和个人住房贷款业务开始快速发展。个人住房贷款因为有房子作为抵押，是银行安全性最高的贷款品种，最长贷款期限可以达到30年。开发贷款最长也能达到5年。贷款期限越长，开发企业使用贷款的时间也越长，贷款杠杆效应就越明显。

3.“高周转”

1994年《城市房地产管理法》确立了商品住房预售制度。长期以来，预售占据绝对主导地位。商业银行个人住房贷款提前发放，加上前期交的定金和首付款，购房人在房屋还没建成时就支付了全部房款，房企不用支付利息就能使用。一些房企还挪用预售资金购地，拿地后再去抵押融资和新一轮预售，形成“拿地—预售—再拿地”的“小循环”。这套预售制度还有金融制度，帮了开发企业快速放大杠杆，“四两拨千斤”，进行规模扩张。

有了“三高”,房地产与金融的关系更加紧密，大量金融资源快速流入房地产领域，行业迅猛发展。

我国房地产发展旧模式的形成受到多种因素的影响，共同推动了房地产行业的迅猛增长。

一是城镇化和人口增长。我国在过去30多年中经历了大规模的城市化进程，数以亿计的人口从农村迁徙到城市，导致了对城市住房的巨大需求，成为房地产市场增长的关键推动力。根据发达国家发展经验，城镇化率达到60%以后，陆续进入城镇化中期向后期的过渡期，在速度、动力、模式、路径、形态、理念等六个方面出现一系列调整。

      二是土地政策和土地出让制度。我国政府实行土地出让制度，允许地方政府出售土地使用权，这一政策不仅成为地方政府重要的财政收入来源，还刺激了土地和房产的快速开发。

三是金融政策和贷款便利性。政府支持的低息贷款和信贷政策一方面鼓励房地产开发商投资，增加开发项目，另一方面通过按揭贷款提升居民的购房能力，增加购房需求，从供需两端推动房地产市场快速发展。

四是基础设施建设和城市规划。城市化进程中需要大规模的基础设施建设，包括住宅、道路、学校和医院等，这些项目刺激了房地产市场的快速增长，同时开发商也会积极响应政府的发展计划。

五是政府政策支持和市场监管。我国地方政策长期以来通过宏观调控政策支持房地产市场的发展，以促进经济增长和就业机会，并通过市场监管来确保市场的稳定和秩序，为房地产市场的快速发展提供制度保障。

旧发展模式的产生是为了解决住房供给短缺，促进我国房地产市场快速发展的同时也产生了许多负面效应，特别是在当前经济下行周期中加速显现。

1.经济社会发展对房地产业过度依赖。

房地产业链条长、上下游行业多，成为了国民经济支柱产业。近年来，房地产业增加值占GDP的比重为7%左右，加上建筑业占到14%。房地产贷款是重要金融产品，房地产相关贷款占金融机构贷款余额的比重约40%。土地出让收入和房地产相关税收是地方政府重要财源，相关收入占地方综合财力的50%。住房是城镇居民最重要的家庭财富，占到城镇居民家庭财富的60%。

2.地方政府依靠“土地财政”，行业下行政府收入下降。

地方债务加大，依旧依靠土地财政。据财政部和国家统计局公开数据测算，2022年全国地方政府债务余额35万亿元。据中诚信评级等市场机构估计，全国城投平台公司有息负债规模超过60万亿元。据光大证券测算，全国城投平台公司发行的城投债余额13.9万亿元。显性和隐性地方债务加起来，已经接近100万亿元，这些巨量债务主要是靠土地出让收入来偿还。在房地产景气度下行阶段，地方政府土地出让下滑严重，直接影响地方政府性基金收入。根据财政部披露数据测算，地方政府对土地财政的依赖度从2012年的41%上升到2021年的峰值54.31%，这种趋势反映了国有土地使用权出让收入成为地方政府财政收入重要的财政来源。然而2022年土地财政依赖度回落至48.89%，2023年1-8月更是降低至37%左右。

注：①土地财政依赖度=（地方政府国有土地使用权出让收入+房地产业相关税收收入）/（地方一般公共预算收入+政府性基金收入）。②2023年为1-8月的累计数据。

数据来源：财政部，WIND，建信住房整理

3.房地产开发企业资产负债率持续上升，企业到位资金增速下降。

房地产开发企业资产负债率持续上升。房地产开发企业的资产负债率从1998年的76%逐渐攀升至2021年的80%。据统计，房地产全口径融资规模高达68万亿元，相当于GDP的56%，仅恒大负债规模就超过2万亿元。房地产开发企业高负债率意味着，在当前宏观经济环境中受到“三期叠加”和低迷房地产市场的双重冲击，开发商更容易陷入财务困境，可能引发连锁反应并对金融系统稳定性产生负面影响，增加整个经济系统的风险。房地产企业到位资金增速下降。2022年，房地产开发企业到位资金148979亿元，比上年下降25.9%。其中，国内贷款17388亿元，比上年下降25.4%；利用外资78亿元，比上年下降27.4；自筹资金52940亿元，比上年下降19.1%；定金及预收款49289亿元，比上年下降33.3%；个人按揭贷款23815亿元，比上年下降26.5%。

图:房地产企业资产负债率

4.房地产价格飙升促使居民杠杆率水平上升，债务风险加剧。

[ 宏观意义上，杠杆率使用的是宏观经济中某个部门的债务余额与当期GDP的比值来表示。因此，居民部门杠杆率=居民部门债务/名义GDP。居民部门的债务为居民贷款，包括消费贷款和经营贷款。]

从房价收入比看，国际上公认的合理水平是6-8倍，北上广深4个一线城市均已超过20倍，厦门、杭州、南京等二线热点城市也接近甚至超过这一水平。居民部门杠杆率呈上升趋势，从2000年的7%逐步增加到2023年的63%，居民部门整体债务规模在不断扩大，居民借贷行为呈现出增长的趋势。从居民部门杠杆结构看，住房贷款占居民部门债务的比重长期维持在50%以上，居民部门杠杆率上升与国内住房价格的持续上涨密切相关。居民部门杠杆率的过度增长会增加居民的偿债压力，对消费和投资产生负面影响，进而影响经济增长和金融稳定。

5.金融风险集聚，商业银行房地产贷款不良率显著上升。

据摸底调查，仅2023年底前存在逾期交付风险的商品住宅就有350万套。前段时期，不少城市还出现购房人集体“停贷”现象。由此产生的社会风险如果处置不当、不及时，有可能进一步恶化，甚至上升为政治风险。总体来看，2021-2022年，上市商业银行房地产业贷款不良率均出现明显的上升趋势，面临不良贷款压力增加。特别是国有银行和城市商业银行不良贷款率上升显著。这主要是由于近年来宏观经济的不稳定性和房地产市场的调整对房地产业贷款资产质量产生了负面影响。

6.市场追求短期效益，导致供给结构失衡。

住房总量供需已基本平衡，但仍存在供给侧结构性不平衡的问题。一是区域不平衡。租赁人群持续向重点城市聚集，大城市需要更多租赁房源，北京、上海租赁人口占比分别为36%-37%，广州为56%，深圳高达77%，三大城市圈热点二三线城市的租赁占比也主要集中在20%-50%区间。二是城乡不平衡。城镇住房面积占比低于城镇常住人口占比，农村户籍流动人口在城镇中人均居住面积21平方米/人，不到城市户籍人口的一半；全国整体空置率约23%，城市接近20%。三是住房类型不适配。人口老龄化、少子化、家庭小型化成为人口新趋势，2022年新生儿956万人，出生率仅为0.677%，自1961年以来首次出现人口负增长，家庭户规模由一普时的4.33人/户降为七普时的2.62人/户，家庭规模缩减一半。住房类型存在供需错配，租房人群居住在一居、二居和三居的租客占比分别为27%、44%和25%，而实际需求占比分别为45%、32%和20%，一居室供不应求最为突出。四是保障性不足。七普数据显示，60%以上的人群月租金支付力低于1000元，该部分人群受限于收入水平较低，以牺牲品质换取低价，主要面临房屋品质不好、装修和家具家电老旧、水电费较贵等问题，甚至近30%的流动人口在城中村租房，租住环境较差。

7.市场“重购轻租”，租赁市场不完善。

住房制度改革以来，我国建立了以购为主的城镇住房制度，“重购轻租”，“售卖一只腿长、租赁一只腿短”的现象长期存在，租赁住房发展滞缓。“重购轻租”的结果是，尚属于发展中国家的中国，已经是世界上住房自有率最高的国家之一，远超美国、英国、日本、德国等发达国家。根据“七普”数据，2020年我国住房自有率为81.28%，其中城镇家庭住房自有率为73.85%，都超过世界上大多数中等发达及发达国家水平，我国仅有14.59%的家庭是租房，即使城镇范围也仅有21.14%的家庭是以租赁方式来解决住房问题，其中还有3.44%是租住在廉租房/公租房。对一下“六普”数据，2010年我国全国层面的住房自有率为85.39%，仅有11.95%的家庭是租房，即使城镇范围也仅有21.05%的家庭是以租赁方式来解决住房问题，其中还有2.45%是租住在廉租房/公租房。对比2010-2020年的两次人口普查数据，可以看到我国城镇家庭租房的比重其实一直很稳定，保持在21%这个水平。

8.市场发展追求规模，监管缺乏长效机制。

金融土地政策一刀切，调控政策缺乏弹性。2003年至2017年可谓中国房地产市场发展的黄金时期。这15年期间，中国房地产市场大致经历了5个约三年一期的短周期。然而，随着2016年12月的中央经济工作会议首次提出“房住不炒”，以及2017年10月党的十九大报告提出“坚持“房住不炒”的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”，全国房地产市场的价格增速进入了漫长的下行期。2020年至2022年，三年新冠疫情暴发；2021年，中国总人口规模达顶峰，达到第二个人口拐点（第一个人口拐点则是2010年中国工作人口占总人口比重达顶峰）；此外，自2020年以来实施的新一轮房地产宏观调控政策，也可谓是有史以来最严厉的，主要包括房地产开发商资产负债表三道红线、商业银行贷款集中度管理、城市土地两集中供地等。在疫情冲击、人口结构发生重大变化与严厉调控政策的合力下，中国房地产市场下行严峻，发展遭遇了很大困难，尤其是部分将高杠杆、高负债、高周转模式运用到极致的大型民营开发商，从2020年起至今陆续陷入了危险境地。

房地产新发展模式到底是什么？2016年底中央政治局工作会议上，习近平总书记提出“坚持‘房子是用来住的，不是用来炒的’的定位，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制”的要求，是一个总括目标，是一个总遵循、总原则、总指引。在“房住不炒”定位下，2017年底中央又进一步提出“加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度。完善促进房地产市场平稳健康发展的长效机制”，是对总括目标的进一步明确，即实现“两多一并”住房新制度，找到既满足居民居住需求、又满足企业商业可持续诉求的“长效机制”，实现房地产行业的平稳、健康、良性、可持续的高质量发展。

新时期房地产发展新模式从发展路径和发展目标来看，是坚持“两个毫不动摇”，毫不动摇坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，毫不动摇坚持“稳地价、稳房价、稳预期”，是符合中国国情、具有中国社会主义特色的，以需求牵引供给、高质量供给创造需求，推动房地产市场实现更高水平动态平衡、高质量发展，持续满足人民美好生活需要的发展模式。

1.人口老龄化加剧、少子化显现，家庭小型化成为新趋势。

一是老龄化进程明显加快。根据“六普”和“七普”数据，2010-2020年，我国60岁及以上人口比重上升5.44个百分点，65岁及以上人口上升4.63个百分点，上升幅度较上个10年分别提高了2.51和2.72个百分点。二是出生人口数量呈下降趋势，生育率降低。2022年我国新生儿956万人，出生率仅为0.677%，比2018年1.357%的出生率降低一半；死亡率为0.737%，自1961年以来首次出现人口负增长。三是家庭规模呈现明显的小型化趋势。人口老龄化叠加生育率的降低，必然会引发家庭规模的减小。根据历年人口普查数据，家庭户规模由“一普”时的4.33人/户降为“七普”时的2.62人/户，家庭户人数规模缩减近一半。老龄化加快和生育率降低，以及由此带来的家庭规模减小，是难以逆转的趋势性变化，直接带来住房需求总量的逐步减少。

2.城镇化减缓，城市群聚集趋势明显。

当前我国城镇化趋势具有两个显著的特征：一是城镇人口占比超60%，总量增速放缓。我国城镇化水平自2000年以来快速发展，城镇化率由36.2%增加到2022年的65.22%，年均增长率达到3.21%，但城镇人口增长率呈现明显的下降趋势，特别是2022年城镇人口增长率跌破1%，仅为0.73%。二是人口向都市圈和高等级城市集聚。由于资源条件、经济发展缺乏均衡性，大城市对人口的虹吸效应明显，人口持续向城市群及周边集聚，尤其是超大城市及沿海发达城市城镇化率已超90%，但受限于城市规模，通过大城市辐射带动周边城镇，形成大型城市群，将是未来城镇化的主要发展模式。

宏观经济下行，房地产行业供需在需求和供给方面均发生重大变化。受疫情影响，居民就业压力加大，收入预期减弱，不愿意负债购房，直接影响住房消费和市场信心。国家统计局数据显示，5月份全国16—24岁人口城镇调查失业率达20.8%，创2018年该数据公布以来新高。居民预防性储蓄增多，5月份全国住户人民币存款余额129.6万亿元，同比增长17.4%。

1.从需求看，新建商品住宅销售规模将有所下调。

2015年全国商品住宅销售规模为11.2亿平方米，2019年为15亿平方米，2021年由于疫情后需求集中释放，创下15.7亿平方米的历史新高。目前城镇人均住房建筑面积达到40平方米，户均超过1套房，不少户籍家庭拥有2套及以上住房，接近90%的城镇家庭拥有住房产权。随着住房短缺问题基本解决，新增购房需求减少，已难以维持过去每年15亿平方米以上的商品住宅销售规模。这个变化趋势在全球其它经济体也出现过。大部分国家套户比达到1.1后，都趋于稳定，不再继续提高。发达经济体一般为1-1.3,日本、美国近20年来维持在1.1左右，法国在1.2左右。跟套户比还没达到1.1的时期相比，房屋新开工、销售等数据会出现较大回落，再进入新的平稳期。

2022年末全国人口为14.12亿人，减少85万人，是改革开放以来首次出现负增长。劳动年龄人口（15-64岁）2013年达到10.1亿人的峰值后逐年下降，2022年为9.6亿人。城镇化进程也在同步放缓，2022年城镇化率达到65.22%，比上年提升0.7个百分点，低于近十年1.29个百分点的平均增速，预计还将逐渐放缓。全国60周岁及以上老年人口占总人口的18.9%，占比在近十年提高了4.6个百分点。全国死亡人口1014万人，为近四十年最高。同时，2022年全国结婚登记数据为683.3万对，较上年下降10.5%，创下1980年以来最低记录。综上所述，受人口增速放缓、老龄化加剧、死亡人口增多、结婚率下降等因素影响，新增购房需求呈现下降趋势。

2.从供给看，当前和今后较长一段时期住房供给规模依旧很大，去库存压力较大。

截止今年5月末，全国商品房待售面积约6.4亿平方米，这是当前的库存水平。据自然资源部提供，全国已出让未竣工的商品房用地规模可以满足4.7年的销售需求，按照过去三年的年均商品房销售面积（16.4亿平方米）计算，可以新增约77亿平方米。加上6.4亿平方米的待售面积，商品房住房现有和潜在供应量约83.4亿平方米。近10年间商品住宅销售量占商品房的比例稳定在87％。换算过来，商品住宅现有和潜在供应量约72.5亿平方米。

房地产行业与国计民生紧密联系，无论是经济增长、城市发展、民生改善，还是维护金融安全、防范金融风险，前提都需要保持房地产的平稳健康发展。但是房地产市场供求关系发生变化，主要体现在①从住房总量看，住房短缺问题已基本解决，新增购房需求减少；②从交易结构看，二手房成交占比持续提升，房地产市场加快进入“存量时代”；③从区域发展看，市场分化进一步加剧，中小城市市场下行压力更大；④从开发投资看，房企投资意愿明显不足，开发投资降幅高于全国平均水平；⑤从项目销售看，商品房销售有所好转，但仍面临较大压力。宏观环境变化对房地产市场发展产生长期趋势性影响，主要表现为①从宏观经济看，经济增长面临较大压力，对房地产冲击较大；②从人口规模看，人口增速大幅下滑，住房需求减弱；③从城镇水平看，城镇化进程放缓，新增购房需求增长动力不足；④从收入预期看，居民收入增长乏力，购房需求收到遏制。从而造成房地产发展旧模式的弊端日益显著，成为严重影响金融系统安全和宏观经济稳定发展的不利因素，亟待寻求当前形势下的新发展模式。

1.土地市场方面，由“国有土地”转向“国有土地为主，集体土地补充”。政府坚持“限房价、竞地价”不动摇。

新形势下，城镇和乡村都面临住房新模式的问题，不仅要考虑到城市住房，农村住房也要考虑到。我国目前农村“空心化”现象明显，农村住房空置率远高于城市，根据建信住房公司的测算，农村住房的空置率为28%，高于全国23%的整体空置率和城市20%的空置率，这也是我国住房区域结构性不平衡的表现之一。以新《土地管理法》出台为标志，国家正积极推动的城市与农村集体土地全国市场化流动，允许农村集体经营性建设用地直接入市建设保障性租赁住房，探索土地及住房的增减挂钩指标，耕地占补平衡指标等跨省域交易，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造等。

住房是不动产，最大的特点是不能移动，在特定区域内供给曲线是直的，一个区域价格涨了，你不能拿其它区域的房子来增加供应。因此，不能用完全竞争的市场机制来套房地产市场，它有特殊性。其次，个别项目出现与周边二手房价格倒挂问题，主要原因不在于新房项目限价，而在于周边二手房价上涨过快。若不采取限价措施，可能出现新房和二手房价格轮番上涨、互相推高的现象，对稳房价、稳地价、稳预期造成不利影响。

2.保障体系建设方面，政府保交楼，建设“保障房”保障刚需，商品房重点从“刚需房”转向“改善房”

稳定房地产市场重中之重还是保交楼。保交楼工作做得好，不仅有利于维护购房人权益，也有利于增强房地产信心，有利于市场恢复，能够带动家装、家居、家电等行业的增长，有利于扩大内需，促进国内经济循环。2021年下半年以来，恒大等头部房企债务风险爆发，对房地产市场造成重大冲击。政府鼓励商业银行等金融机构要及时输血，发放优惠的并购贷款，以项目为单位，支持国有房企和优质民营房企收购出险企业的项目，并购贷款要跟现有的3500亿元保交楼专项借款、2000亿元商业银行配套资金统筹衔接，发挥资金合力。截至今年6月，总交付进度仅30.2%，首批也仅43.3%，要千方百计加快项目建设交付，努力完成70%以上更高目标。

尽管保障性住房政策的出台对商品房市场带来冲击，政府依然提升保障重心，增强保障力度，扩大保障范围，市场对商品房进行重新估值。首先，保障房保障对象（工薪阶层）原本就是商品房的主要购买力，对已规划建设或开工建设的刚需户型构成严重冲击。其次，保障性住房从规划到销售，周期较长，在此期间绝大部分工薪阶层都会选择观望，以期待价格更加优惠的保障性住房，导致未来几年中小户型的商品房消费进一步萎缩，去库存压力加大。第三，政府城投公司下场建设保障性住房，既是裁判员又是运动员，会大幅缩减投资人对房地产行业的投资，导致房地产开发投资持续下行。第四，保障性住房土地成本低，将冲击土地市场，使得城郊土地更难成交。二手房市场或迎来大幅度价格波动。

3.商品房供给方面，由“增量”转向“存量”，由“开发”转向“经营”

商品房包括商品住宅和商办类房屋。1—5月份，商品房销售面积同比下降0.9%，商品住宅同比增长2.3%，商业营业用房和办公楼分别同比下降21.8%和17%。宏观经济面临下行压力、企业经营状况不佳、购买商办类房屋意愿下降，导致商办类房屋销售下降过快。

过去的房地产企业业务模式比较单一，本质上也是一种特殊的制造业，即商品住宅开发、出售、回款、赚差价、买新地、开发、再出售，循环往复。但房地产的产品——不动产本身又是一种特殊的商品，承载了一个家庭长久的居住功能，产品的实际质保期较长，比如住宅是70年，商业办公是40年或50年，在快周转、降成本的开发环境下，质量是否能够保证尚未得到验证。此外，开发一个卖掉一个的经营模式，是否能保证产品竞争力的持续优化提升，也是值得担忧的问题。

持有型不动产业态是全方位、多样化的，不仅仅是城市发展需要的租赁住房、办公楼、购物中心、酒店、产业园区等，还有学校、医院、停车场、公共交通设施、文化活动场所、企业或机构总部、从景区、园区到河道的各类公共空间，都需要管理，与这些业态发生关联的机构与人群，都需要各种服务，为这些更广谱的业态提供多样化的产品与服务，就是房地产企业转型发展的方向。例如，为业主或持有者提供资产管理服务，为办公楼租户提供办公解决方案，为住宅社区的使用者和租户提供租务服务、物业服务，以及其他本地生活/社区服务等。

4.市场调控方面，限购、限价、限贷和限售或将持续。

从保障和市场的内在逻辑来看，当保障成为解决住房问题的主体，市场就可以管的更少。如新加坡80%以上的居民住在政府提供的组屋中，其余通过市场提供的高档住宅解决，限制性措施没有执行的必要和空间。但我国当前住房保障覆盖率较低，短期内很难有大幅度提高，房地产市场仍是解决广大人民群众住房问题的主渠道。房地产新发展模式初期，在房地产税等经济调节手段没有出台前，不宜大范围甚至全部取消现有限制性措施，而是应该根据房地产形势变化适时优化调整、精准实施。

区域不平衡、城乡不平衡、住房不适配、保障性不足、机构化率低，这些都对未来房地产新发展模式转型的方向提出了新的要求。新发展模式重点协调新时期房地产领域的主要矛盾和矛盾的主要方面。例如，统筹好“增量”和“存量”；“政府”和“市场”；“购”和“租”；房地产发展与“三大工程”（新的经济增长点）之间的关系，构建新的“人、房、地、钱”模式等。

1.统筹好“增量”与“存量”的关系

从住房总量来看，供需已基本实现平衡。根据住房公司测算，我国住房总量达5.96亿套，人均住房面积43.80平方米，户均套数1.24套。其中，城镇住房3.56亿套，人均住房建筑面积38.02平方米，户均套数1.17套；乡村住房2.40亿套，人均住房建筑面积53.45平方米，户均套数1.37套。相比2010年，我国住房总面积增长了42%，其中城镇增长了71%，农村增长了18%。

从存量住房结构来看，城镇住房存量超半数为商品住宅，自建房规模大，低品质房源占比高。2020年城镇住房存量中，商品住宅套数占比55.5%（约22亿套），自建房套数占比29.3%（约1亿套，主要为城中村住房），已购公房占比9.5%（约3400万套），后两者合计占比近40%；考虑商品住宅中还有一定比例为经适房、回迁安置房等上市交易受限或品质较低住房，城镇范围内品质较低或产权不完整的住房占比将在四成左右，属于待改善升级的住房。随着人口红利和城镇化发展见顶，未来住房新增建设的需求将大幅下降，更多向存量更新、运营服务和经营管理转型。

统筹好增量与存量的关系，一是进一步健全住房专项维修金制度，保障资金规范安全使用，提升资金使用效率，研究建立房屋体检、养老、保险三项制度，为房屋提供全生命周期安全保障。二是提升闲置和低效利用房屋资产管理水平，加大金融、财政、税收支持力度，支持盘活闲置房屋改建改造用于保障性住房和公共服务用房。三是完善存量房交易制度，加强存量房交易资金监管，建立健全存量房交易监管平台，实行交易全流程封闭式监管，规范中介行业发展。四是坚持“好房子”的标准，通过增量新建方式，提供户型更好、功能更全、配套更齐、服务更优的高品质住房。

2.统筹好“政府”与“市场”的关系

由“市场”主导向“政府”主导过渡，政府主导供给，管理引导基本需求；市场补充供给，满足提升改善需求。1998年房改以来，我国房地产市场主要以市场化的商品房为主，虽然也有政府宏观调控手段辅助，但主要还是以房地产开发企业等市场主体开展。在市场供需环境发生变化下，“三高模式”难以为继，市场机制已失灵，更大群体的基本住房需求已难以单纯靠市场满足，此时更需要政府力量的介入，并起到主导作用，承担主要职责。核心是，当整个住房体系有保障性住房托底时，那“炒房”的预期和土壤就不复存在，自然能够达到“房住不炒”，回归居住本质的目标。

因此，应当构建“政府保基本、市场保品质”的关系。由政府保基本，保障底层低支付力、青年人基本居住需求，负责建设并管理保障性住房，这就需要政府真金白银的投入，同时对保障性住房提供闭环管理。由市场保品质，按照供需关系自发调节，补充高端改善型市场化住房，并在政府适度的监管制度和规范指导下开展。租赁住房基于多主体供给实行不同管理手段，对于保障性租赁住房建议可按照收支两条线管理，收入端减少不必要的和直接的价格管控，入住人群符合保租房条件的由政府直接补贴。

3.统筹好“购”与“租”的关系

由“购房”为主向“租房”为主过渡。由于我国住房总量已基本平衡，并且在“房住不炒”下住房的投资投机属性将大幅下降，同时随着人口流动性的提升，越来越多居民对于购房会更加谨慎，从而更倾向于性价比和灵活性较高的租房居住。

根据2020年七普数据，我国租房人群租房费用不足1000元/月的占比为67%，即这部分人群既无购房能力，也没有很高的租金支付力，是以牺牲居住品质来换取较低住房成本，这才是政府保障最应该覆盖的人群，政府和市场的比例可能是7:3或6:4。分清政府和市场的比例，还需要进一步分清产权房和租赁房的关系，这两类住房都应当有保障性质的和市场性质的两种，以满足不同层次、不同类型人群的居住需求。

图：  2020年我国租房人群月租金分布（单位：元/月/户）

数据来源：第七次人口普查数据，建信住房整理

未来将从以购为主，转向以租购并重，即适度新建和存量管理并重，类似改革开放和1998年房改之前，只不过当时住房租赁的租金水平很低。国际成熟国家的租房比例通常在三到六成之间，例如2020年德国家庭的租房比例为58%、美国家庭的租房比例为36%。我国未来合理的租购比例可能是4:6或5:5，在核心超大城市这一比例可能更高。例如，在国际上，纽约的租赁占比约在60%-70%，在国内，部分城市租赁占比也已达到国际发达城市水平，深圳租赁占比目前已达到77%，广州达到59%。

4.统筹好房地产与“三大工程”的关系

“三大工程”不但是房地产发展新模式的重要组成部分，更为新模式的构建提供了坚实支撑。当前我国房地产市场仍处在转型期，新模式的构建不会一蹴而就。在挖掘传统购房需求潜力的同时，可以在增量优化和存量改造上下功夫，通过“三大工程”充分释放新的住房需求。三大工程”和城市更新一样，既是民生工程，又是发展工程，具有投资大、见效快的特点。将老旧小区改造和棚户区改造统筹纳入城市更新行动，由地方根据实际情况合理提出改造需求。今年计划老旧小区改造新开工5.1万个小区。据初步摸底，地方棚改需求还有约600万套，如果今年增加80万套的话，可以新增投资约4000亿元。保障性住房等“三大工程”的实施，不但可以帮助房地产开发企业开辟新的业务赛道、实现转型升级，也有利于让商品住房回归商品属性，促进稳预期和稳市场，有利于加快建立政府保障基本需求、市场满足多层次住房需求的住房供给体系。

5.统筹好“人、房、地、钱”的关系

建立“人、房、地、钱”要素联动的新机制。建立人、房、地、钱四位一体的联动新机制，增强房地产调控精准性连续性协同性，以人定房，以房定地，以房定钱，形成着眼于中长期动态供求平衡的内在机制。一是根据住房现状和人口变化情况，摸清市场需求底数，科学编制房地产市场发展规划，合理确定住房供应规模和类型。二是根据住房供应规模和类型，编制土地用于计划，明确用地类型、供地节奏、投放区域等。三是根据房地产融资规模和市场供求情况，完善房地产金融宏观审慎管理，合理安排房地产融资，更好支持刚性和改善性住房需求。

多重因素改变房地产市场供需变化，共推旧模式退出历史舞台，为实现平稳过渡房地产发展新模式，应适当采取调整住房制度，推动土地改革，完善税收补贴，创新金融产品等有效措施。今年以来，全国已有170多个城市实施了因城施策，主要有5类：一是调整完善住房限购措施。如，缩短外地人购房的纳税社保年限要求，远郊区县不再纳入限购区域，生育多孩家庭可增购一套住房，用于长租的住房不计入家庭住房套数。二是完善差别化住房信贷政策。如，降低首套房贷款利率，在符合国家首付比例下限的前提下适度下调首付比例。三是加大住房公积金支持力度。如，提高购买首套房的住房公积金贷款额度，支持住房租赁和符合购房条件的家庭使用住房公积金异地贷款购房。四是调整住房税收政策。如，恢复市场过热时停止执行的二套房契税优惠政策，二套房的契税优惠税率为1%（90平方米以下）或1.5%（90平方米以上）。五是其他政策。不少城市出台优化土地供应、规范商品房预售资金监管、加强房地产市场监管等政策措施。总的看，城市调整政策主要支持刚性和改善性住房需求，对房地产市场转型进入新发展模式具有积极意义。

一是改革预售制度，强化资金监管，以点带面全国铺开。预售制其实是一种变相为开发企业增加杠杆的方式，虽然能增加企业的积极性，但实际上让购房者承担了开发企业的风险。建议规定商品房从地基搭建到结构封顶期间不能再进行预售，只有楼盘成为现房具备入住条件时才能开始销售，具体时点在精装之前或之后均可由开发企业根据市场情况自行决定。同时配合对施工单位长期垫资现象的管制，这样预售款、抵押贷款发生时间将明显滞后，建楼阶段企业的债务率也会降低，透支的现象和带来的风险将大大减少。二是降低首套房贷款利率。今年以来，人民银行、银保监会通过下调首套房贷款利率下限20个基点，两次下调５年期以上LPR共30个基点，目前首套房贷款利率下限已下调50个基点为4.1%，这项措施切实减轻了居民购房负担，让群众真正得到了实惠。我们做了个测算，如果买一套120平方米的住房，按全国均价1万元/平方米，首付20%，可贷款约100万元。利率下降50个基点，按还款周期25年计算，共可节省利息支出8.4万元。尽管如此，4.1%的利率仍高于欧美国家的房贷利率水平（美国3.7%、德国1.9%、法国1.5%），也高于目前公积金贷款3.25%的利率水平。建议进一步下调首套房贷款利率。三是房票制度等创新，可以有效调节和促进住房需求。可根据不同居住需求分为购房票和租房票。一般来讲，房票的价格相对较低，政府也可以通过房票补贴保障群体的刚性购房或租房需求，有效降低需求端居住门槛和成本，引导和调节不同住房需求，调动购房和租房积极性。建立“低端有保障，中端有鼓励，高端有控制”的多元化住房体系，满足多层次住房需求。四是构建租购并举，加快发展保障性租赁住房和长租房。大力落实保租房870万筹集目标，今年计划新筹集保障性租赁住房240万套（间）。同时，加快出台长租房政策，推动地方尽快组织实施。

一是解决城乡土地二元化问题，应从完善法规制度着手，明确范围、主体责任、地价机制、分配制度等，使其更具落地性。我国土地制度虽历经了多次改革调整，但城乡土地二元结构长期并立的问题并没有根本解决，城乡土地拥有不同的配置方式，特别是农村土地市场化配置程度极低，以及土地增值收益在城乡间分配不均。国家已明确提出建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，甚至不需要征为国有，可以直接入市交易，但目前看来，整体进展不够理想，主要是因为配套机制还不够完善。①完善住宅用地供应“双集中”制度。一次性公布全年土地供应计划，适当增加土地出让频次，由城市政府根据实际情况自主决定供地节奏，匹配房地产企业资金到位情况，稳定土地市场。②要明确入市对象范围和入市主体，加快多规合一的实用性村规划编制，进一步完善集体土地所有权和使用权登记发证工作、厘清产权关系。③完善城乡建设用地价格形成机制，探索建立城乡一体的土地级别和基准地价，建立入市交易宗地成本价格的测算机制，实现集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。④探索入市收益分配制度，对参与分配的人员、集体经济组织成员权益进行合理界定，科学合理确定土地增值收益的分配方式，使农民公平分享土地增值收益。

二是解决土地财政路径依赖问题，应从城市运营层面考虑通过替代手段从其他渠道增收，充分发挥各地生产要素优势。国家发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》给中国经济定义了五大生产要素为“土地、劳动力、资本、技术、数据”。各地更应因地制宜发挥所长，通过土地整合、重新规划、节约利用、用地指标跨省域交易等方式提升土地利用效率和价值；利用本地高校等教育资源、人才落户和补贴等优惠政策、城乡户籍制度改革等方式留住和吸引当地产业发展所需人才；因地制宜调整经济产业结构，推动具备本地优势的传统产业转型和新兴产业发展，针对特定产业制定优惠政策，吸引民间资本投资、借助股权资本市场、发挥政府债券积极作用，真实有效提升经济实力和税收收入；提升国企盈利水平和税收贡献度，充分发挥本地国企资源和力量，提升国企经营能力，增加地方财政收入，明确和强化国企与民企的分工，国企应当承担更多具备社会价值同时，兼顾商业价值的产业培育、转型和发展的职责；增加地域和省域间联动协同，借助南水北调、西数东算、西电东送、西气东输、一带一路等国家战略布局，发挥各地所长，强化落实和协同，回归到发展经济的硬道理，寻找新的经济增长点和动能。

一是优化房地产相关税费制度。减免居民家庭换购住房个人所得税。1999年，财政部、税务总局曾出台政策，对出售自有住房并拟在1年内重新购房的，其出售现住房所应缴纳的个人所得税，视其重新购房的价值可全部或部分予以免税。2010年，为抑制房价过快上涨，将这一优惠政策取消。建议恢复这项政策，精准支持以小换大、以旧换新的改善性住房需求。建议前期探索征收住房空置税，提升房屋资源使用效率；后期由空置税逐步过渡为房地产税，可分批次、分层次、分时期，先从市场成熟水平高的城市开始，先从拥有多套房家庭开始逐步实施；逐步探索遗产税制度，先从超富裕群体开始。

二是财政补贴逐步由“补砖头”为主，过渡为“补人头”为主。我国住房补贴政策目前由企业“补砖头”和给个人“补人头”两种方式组成，但租赁住房主要以“补砖头”为主，且主要针对保障性租赁住房。“补人头”政策建议按照“先试点、后推广”的原则逐步实施。建议稳妥推进“补人头”政策，以达到阶梯式改善新市民租住条件的政策目标。美国、德国等发达国家的实践经验表明，“补人头”政策需要特定的适用条件，即住房供求关系从供不应求转向总体平衡，早期在住房供给不足时，均是以“补砖头”为主，且是由政府部门主导，投入了相当大的财政、税收、金融方面的优惠和支持，后期住房供需基本平衡后，才慢慢转为以“补人头”为主，但“补砖头”也并未全部退出，更多是以税收、贴息等方式为主。我国人口净流入城市的住房供求仍存在较大差异，户均住房套数、租金支付能力、存量住房结构均不相同。因此，“补人头”政策建议优先选择住房供需总体平衡（如户均住房1-1.1套）或住房供过于求（如户均住房超过1.1套）城市实施。在这类城市实施“补人头”政策，能够有效避免因租房补贴带来的租金上涨，作为试点较为稳妥，也可为其他城市实施“补人头”政策提供有益的实践经验。“补人头”政策受益群体确认原则上，受益群体应主要是住房困难的低收入群体、新青年、新市民，申请家庭的收入水平应低于所在城市三口之家平均可支配收入的50%，且收入中的住房支出超过30%，同时根据各城市居民的实际收入水平适当调整。补贴数额可以定为家庭可负担的合理租金上限与“支付标准”间的差额。建议根据不同城市不同区域的平均租金水平和申请者收入水平进行分档补贴，以弥补申请者合理住房开支（通常为家庭收入的30%）与“支付标准”（建议以当地60平方米市场化租赁住房的平均租金）间的差额。

当前房地产市场受宏观环境影响较大，居民就业压力加大，收入预期减弱，负债购房意愿下降，影响住房消费。国家统计局数据显示，5月份全国16—24岁人口城镇调查失业率达20.8%，创2018年该数据公布以来新高。居民预防性储蓄增多，5月份全国住户人民币存款余额129.6万亿元，同比增长17.4%。房地产业是支柱产业，房地产市场又支撑宏观经济，房地产市场销售不畅直接影响上游的钢材、水泥和下游的家装、家居、家电等产业。在销售回款不畅的情况下，房企融资环境仍不乐观，房企债务违约风险仍在持续。在新发展模式下，要重新定位“金融”与“房地产”的关系。首先需明确的是，房地产金融的基础是房地产，如果说房地产是匹骏马，金融就是对翅膀（对于一切行业来说，金融都是工具、助推器，产业才是把握方向和动力的核心）。房地产金融出现问题，首先应当审视房地产行业的方向是否发生了偏差，其次才是金融制度是否需要以及如何调整。因此，在新模式下需要进一步探讨房地产金融制度，既要发挥好金融作为住房实业发展的助推燃料的正向积极作用，又要防范好住房金融风险，避免脱实向虚。

一是去除过度“金融化”，总量上适度减少金融与房地产的深度绑定关系。旧发展模式下，房地产与金融紧密联系，通过金融驱动，即整合金融资源、激进的资金池管理等手段实现粗放式的高速发展，但同时也导致了房地产市场和金融市场间的风险传染，易引发系统性金融风险。以美国为例， 金融市场高度发展，资本自由扩张，金融产品及其衍生品复杂多样，监管政策限制相对较少，房地产过度金融化，也因此引发了像次贷危机那样影响广而深的系统性风险。因此，我国不会遵循美国的“泛金融化”路径，特别是在新发展模式下，需要探索和发展自己的道路。一方面，去除房地产的过度“金融化”，将金融资源更多地向房地产持有环节倾斜；另一方面，适度适量的减少金融资源在房地产开发环节的投入，避免快速减量导致“硬着陆”及其他系统性风险。

二是去除过度“杠杆化”，调整金融支持房地产的结构和方式。随着我国住房总量基本实现平衡、保障性住房体系的完善、“租购并举”住房制度的持续推进，未来转向改善型商品房和保障性住房新建、存量房改造升级和运营，相应的金融支持也需要从注重规模扩张和新项目的融资向更加关注房地产存量市场和维护市场稳定性的方向调整。第一，创新金融服务产品，推动间接债权融资从增量转向存量。金融机构应根据房地产市场发展新特征，实施差异化的授信审批制度和流程，创新金融服务产品，推出针对二手房交易、存量房的维护和改善、租赁住房建设和经营等方面的金融产品，以更好地适应房地产市场需求的变化，推动房地产新发展模式的构建。第二，构建房地产企业/项目的资产证券化体系，推动直接债权融资助力存量房市场发展。我国资产证券化市场自2005年开始试点信贷资产证券化以来，经过近20年的探索和实践，已经得到了充分的发展，成为多层次资本市场的重要组成部分。因此，可大力发展以资产抵押债券（ABS）、商业房地产抵押贷款支持债券（CMBS）、资产支持票据（ABN）、类REITs为代表的直接债权融资产品。这类产品更关注资产端的预期现金流，侧重于存量资产的经营和管理，有利于盘活存量市场，推动新模式的发展。第三，以公募REITs和私募股权基金为契机，补充发展股权融资。稳步推进公募REITs发行。公募REIT提供了一种多元化融资来源，让投资者以较低门槛参与房地产市场，同时享受租金和资本回报，这不仅为房地产开发商提供了新的融资途径，还可以吸引更广泛的投资者，包括个人和机构，从而减轻了开发商对传统债务融资的需求，有助于金融支持的从增量向存量的过渡。大力发展房地产私募股权基金。私募股权基金鼓励长期投资和可持续发展，吸引更倾向于长期投资理念，而不是短期获利的长期投资者，借此房地产行业可以获得更加稳定的资金来源，促进房地产项目的长期发展，降低市场波动性，从而维护市场的稳定性。构建多层次REITs市场。中长期来看，应进一步完善法律、税收制度，积极探索公司型REITs的发行，稳步建设由Pre-REITs、私募REITs和公募REITs共同构成的全周期、多层次REITs市场。通过发展多层次REITs市场和私募股权基金，逐渐增加股权融资的比重，不仅有助于降低房地产企业的杠杆率和金融风险，还能吸引更多长期投资者，有利于房地产市场的稳定性和可持续发展。

三是创新金融产品和服务，金融业务的产品和服务调整向适配新发展模式下的业态和领域进行战略转型。随着新发展模式下的房地产业态特征发生变化，由增量开发走向存量管理，由制造业走向服务业，政府保障和市场化住房、购房和租房、居住和非居住类等多层次空间产品。过去的房地产金融业务已不能完全满足，而应当随之发生调整和变化，需要探索针对B端、C端和G端的多元化房地产金融产品和服务的生态圈。例如，基于住房销售和住房租赁的差异化场景提供差异化金融产品和服务；针对持有型不动产投融资、资产管理、开发建设和空间运营服务，调整和创新金融产品和服务；重点培育和发展以公募REITs和私募股权为主的多层次股权融资市场；制定差异化风险监管和指导制度，平衡商业价值和社会价值等。